Por Virginia Lynn y Virginia Scovenna*

1. El dictamen jurídico en la actividad de la Administración Pública

El dictamen jurídico como manifestación de la actividad consultiva e interna de la Administración reviste vital importancia pues “…la intervención de los servicios jurídicos de las distintas reparticiones administrativas, como también el de la Procuración del Tesoro en la instancia pertinente, asegura el control previo de legalidad de la actividad administrativa y garantiza la vigencia de la noción de Estado de Derecho adoptada por la Nación Argentina como uno de los rasgos esenciales” (PTN Dict. 236:631).

Ahora bien, hay que reparar en que el tránsito del Estado de Derecho al Estado Constitucional Social de Derecho (1) implica el reconocimiento de la fuerza normativa de la Constitución con eje en la centralidad del ser humano. De este modo los derechos fundamentales reconocidos, en y por la Constitución Nacional, conllevan el imperativo de una intervención estatal que los torne efectivos teniendo en cuenta las especiales circunstancias de cada persona (2).

Así las cosas, en el Estado Constitucional Social de Derecho el mandato constitucional de respetar y garantizar los derechos inherentes a la dignidad humana, raíz de los derechos humanos fundamentales, hace que la función administrativa se encuentre dirigida a satisfacer en forma pronta y directa el interés público entendido este como fundamento del derecho administrativo y fin mismo del Estado (3).

De esta forma, la actuación de la Administración Pública se incardina a la concreción de esa finalidad de interés público para lo cual habrá de adoptar decisiones, generalmente materializadas en actos administrativos.

En ese proceso se despliega una variada actividad interna de tipo consultivo entre la que se encuentra el dictamen jurídico.

Esta actividad de asesoramiento jurídico contribuye a la apuntada concreción del interés público, mediante la emisión de opiniones que, sustentadas en el paradigma del Estado Constitucional Social de Derecho, observan e interpretan en forma sistémica el ordenamiento jurídico y velan porque la voluntad administrativa no se aparte de la juridicidad.

El asesoramiento que los servicios jurídicos brindan en el marco de la referida actividad consultiva constituye, para la autoridad llamada a decidir, un insumo que inexcusablemente debe respetar la dignidad humana y propiciar la optimización de la tutela de los derechos fundamentales, como valores jurídicos indisponibles (4).

La emisión del dictamen jurídico previo al dictado del acto administrativo es de requerimiento obligatorio en aras de proteger los derechos esenciales de las personas, lo que guarda una conexión directa con el principio de juridicidad que establece la obligación de la Administración de someter su actuación al bloque de constitucionalidad y no simplemente remitirse a la ley formal (5).

En este marco, resulta importante detenerse en la característica común y aglutinante de quienes emiten el dictamen jurídico, esto es su pertenencia a un “Cuerpo” y las consecuencias que de ello derivan.

Buscamos abordar la que creemos es la nota central de la pertenencia a un “Cuerpo”, creado hace ya 75 años (6), aportando una mirada que invite a pensar dicha noción como un espacio de creación colectiva.

2. El dictamen jurídico proveniente del Cuerpo de Abogados y Abogadas del Estado.

Para iniciar el abordaje, debemos recordar que sólo tiene competencia para emitir el dictamen jurídico el servicio jurídico permanente (es decir la Dirección General de Asuntos Jurídicos, Dirección de Legales, asesoría letrada, o la denominación que adopte) del órgano o ente respectivo, en tanto su función específica es la de brindar asesoramiento jurídico. Y ello es así, precisamente, por constituir delegaciones del Cuerpo de Abogados y Abogadas del Estado.

Por el contrario, aquellos órganos que no integran el Cuerpo de Abogados y Abogadas del Estado no pueden considerarse servicios jurídicos permanente, y por ende carecen de competencia para emitir el dictamen jurídico previo en los términos del artículo 7 inc. d) de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (7).

El Cuerpo de Abogados y Abogadas del Estado se compone por el conjunto que conforman la Dirección General y sus delegaciones en la Administración centralizada y descentralizada.

El Director General del Cuerpo es el Procurador del Tesoro de la Nación y las delegaciones las integran los servicios jurídicos permanentes de los distintos ministerios y reparticiones (art. 2 y 3 Ley N.°12.954).

De este modo, cuando nos planteamos, qué implica pertenecer a ese Cuerpo la respuesta aparece ligada a la finalidad de su creación por lo que conviene detenerse, brevemente, en ella.

De los debates parlamentarios surge que esa finalidad se centró en la necesidad de unificar la acción “de todos los asesores que, hasta ese momento lo hacían prestando, sin coordinación, sus servicios jurídicos a las reparticiones autónomas o autárquicas y a los ministerios, según correspondiera” lo que, entre otras cuestiones, aparejaba el riesgo de que el Estado sostuviera criterios jurídicos distintos sobre la misma cuestión (8).

Ese fin quedó cristalizado en la Ley N.° 12.954 ya que el Procurador del Tesoro, en su carácter de Director General del Cuerpo de Abogados y Abogadas del Estado, sienta las pautas de interpretación y aplicación de las normas que resultan obligatorias para los abogados y las abogadas que se desempeñan en las Direcciones de Asuntos Jurídicos en tanto integrantes de dicho Cuerpo (Art. 4 del Dto. Reglamentario 34.952/1947).

Ello así debido a que, el Art 6 de la referida norma, establece que “las delegaciones deberán supeditar su acción a las instrucciones que imparta (la Dirección General) para unificar criterios. Además, deberán elevar en consulta aquellos casos cuya resolución pudiera implicar la fijación de un precedente de interés general para toda la administración” (9).

Así, la Procuración del Tesoro a través de la doctrina que establece en sus dictámenes sienta los criterios jurídicos que las delegaciones deben seguir, entendiendo por doctrina “…el contenido conceptual y abstracto del dictamen más moderno del tema de que se trate…” (v. Dictámenes PTN 254:403).

Cabe destacar que, la obligatoriedad en su seguimiento, revela la importancia que reviste para los servicios jurídicos permanentes conocer y encontrarse constantemente actualizados respecto de la doctrina de la Procuración del Tesoro para lo cual se han implementado distintas herramientas de búsqueda, entre las que se encuentra el buscador de dictámenes de la Procuración del Tesoro de la Nación (10) (al que se puede acceder a través de esta dirección: https://busquedadictamenes.ptn.gob.ar/).

La constante consulta y conocimiento de la doctrina de la Procuración del Tesoro, por parte de los servicios jurídicos permanentes, permite desarrollar la labor de asesoramiento de forma integral y concreta, esto es teniendo en miras la satisfacción del interés público en cabeza del Estado y al mismo tiempo analizando la pertinencia de aplicar dicha doctrina al caso concreto en análisis. En este último supuesto, el servicio jurídico deberá ponderar las circunstancias merituadas por la Procuración del Tesoro para establecer la doctrina y evaluar la posibilidad de requerir el pronunciamiento de la Procuración del Tesoro en tanto Dirección General del Cuerpo de Abogados y Abogadas del Estado (11).

El supuesto apuntado (remisión en consulta) no resulta ser el único en que los servicios jurídicos permanentes contribuyen con su acción a la generación del criterio jurídico -doctrina- que, luego, deberán aplicar. A este se añade uno, más habitual, que es la emisión del dictamen jurídico en las cuestiones sometidas a consulta, esto es el ejercito concreto de su competencia.

Es en esa línea que la Procuración del Tesoro, devuelve las actuaciones por ausencia de dictamen jurídico de los servicios de jurídicos permanentes, pues viene sosteniendo que "La previa intervención y dictamen de los servicios jurídicos de los organismos, secretarías y ministerios que tienen asignada competencia específica para entender, intervenir, participar y, en su caso, coordinar la gestión administrativa en las actuaciones en que se formula la consulta a la Procuración del Tesoro de la Nación, no sólo corresponde por imperativo legal, sino que se compadece con razones de buen orden administrativo coadyuvante sin duda al logro de la solución más ponderada y justa. En efecto, son los profesionales integrantes de aquellos servicios los que, por lo general, han participado en las cuestiones de que se trata desde su inicio, incluso a veces en los actos preparatorios de los regímenes o reglamentos aplicables, por lo que tienen un conocimientos integral e inmediato de las respectivas causas, pero, además, en razón de desempeñarse en áreas con un marco de acción específico y particular –sea el económico, cultural, social, de la salud, etc.-, es factible que cuenten con antecedentes a aportar que podrán contribuir a la más correcta dilucidación de los temas a resolver en cada caso” (Subrayado incorporado. v. Dictámenes 267:495 y 500; 290:151).

Lo anterior resulta ser la consecuencia lógica de la aplicación de los artículos 6° de la N.° 12.954 y 8. °, inciso a), de su Decreto Reglamentario N.° 34.952/47. (12)

De esta forma, el sentido de pertenencia al Cuerpo se afinca en el principio de unidad de acción y contribuye a la coherencia de la acción estatal a través del establecimiento de una doctrina, fijada por el órgano que ejerce la Dirección (13), pero elaborada con la intervención previa, coadyuvante, de las delegaciones -los servicios jurídicos permanentes-.

3. Conclusión

El dictamen jurídico proveniente del Cuerpo de Abogados y Abogadas del Estado tiene como fin que la actividad de la Administración Pública se desarrolle dentro de un marco de juridicidad lo que, en un Estado Constitucional Social de Derecho, esta guiado por el mandato constitucional de respetar y garantizar los derechos inherentes a la dignidad humana en cuya concreción se encuentra comprometido el interés público.

Ese asesoramiento resulta ser el producto de las interacciones que se producen dentro del Cuerpo que, bajo la dirección de la Procuración del Tesoro de la Nación, procura la unidad y coherencia de la acción estatal a través de la interpretación sistémica del ordenamiento jurídico teniendo en miras la satisfacción del interés público, en cabeza del Estado, en el caso concreto sometido a consulta.

De esta forma, entre la Dirección General del Cuerpo y sus delegaciones se produce una relación de constante sinérgia, en donde los servicios jurídicos al desarrollar su competencia específica y con las remisiones en consulta a la Procuración son activos actores en la creación de doctrina administrativa, y en donde la Dirección General establece los criterios jurídicos que las delegaciones deberán cumplir, permitiéndoles concretar su laboral en forma satisfactoria.

Fruto de lo anterior es que la doctrina de la Procuración del Tesoro de la Nación debe entenderse como algo más profundo que la mera emisión de opiniones. Antes bien, con el contenido de los pareceres desarrolla, de la forma apuntada, una doctrina jurídica nacional que nace de la creación colectiva, de carácter consistente, homogénea y previsible, enfocada en satisfacer en forma pronta y directa el interés público, entendido como fin mismo del Estado.

1 - PRIETO SANCHÍS expresa como rasgo característico del Estado constitucional de derecho la “omnipresencia de la Constitución en todas las áreas jurídicas y en todos los conflictos mínimamente relevantes, en lugar de espacios exentos a favor de la opción legislativa o reglamentaria” (Justicia constitucional y derechos fundamentales, Madrid, Trotta, 2003, p.117).
2 - Circunstancia que fue puesta de relieve por la CSJN en “Q.C.S.Y. c/ Gobierno de la Ciudad De Buenos Aires y Otro S/Amparo” Fallos 335:452 (2012).
3 - Cfr. SAMMARTINO, Introducción al estado del acto administrativo en el Estado constitucional de derecho, “Revista de Derecho Administrativo”, n° 81, p. 731.
4 - Cfr. HABERLE, PETER, Constitución como Cultura, traducción de A. M. Montoya, Bogotá, Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita, 2002, p. 27.
5 - Al respecto ver SCHMIDT ASSMANN, EBERHARD, La teoría general del derecho administrativo como sistema, Madrid, Marcial Pons, 2003, p. 55 a 60.
6 - Art. 1 Ley 12.954 (B.O. 10/03/1947).
7 - El sentido restringido del concepto permite distinguir el dictamen jurídico (obligatorio en los casos del art. 7 inc d LNPA) de los dictámenes provenientes de otras áreas (distintas al “servicio jurídico permanente”) que pueden contener opiniones legales. Ampliar en MURATORIO, Jorge “El dictamen jurídico en la Administración Pública Nacional” RDA 2002-535. En esta línea, la PTN que tiene dicho "Las opiniones emitidas por funcionarios o asesores que no integran el servicio jurídico permanente de los Departamentos de Estado y demás organismos del Poder Ejecutivo Nacional, no constituyen el dictamen jurídico previo previsto en el artículo 7º, inciso d), de la Ley Nº 19.549; en tanto dicha norma alude específicamente a los emanados de servicios permanentes de asesoramiento jurídico” (v. Dic. 223:84 y 255:561)
8 - Discurso del Senador Armando G. Antille citado por KLUGER, Viviana “Hacia la unidad de criterio de los servicios jurídicos del Estado. La discusión de 1946 en torno a la creación del Cuerpo De Abogados Del Estado.” Revista de la ECAE Nº 20, Octubre 2020. P. 478. En un interesante trabajo Viviana KLUGER analiza las cuestiones que tuvo en cuenta el Congreso de la Nación al sancionar la Ley 12.954. Concluye allí que: “Una mayoría de los legisladores puso el acento en la necesidad de enfilar a los asesores letrados de las diversas dependencias del Estado, en torno a una dirección única, basado en el peligro que podrían plantear visiones disímiles acerca de una misma cuestión jurídica. Fueron quienes explicaron como primer objetivo del proyecto de ley, la importancia de que existiera una Dirección General que sirviera para unificar directivas y criterios en la defensa y asesoramiento de los distintos servicios legales de la Administración Pública.” P. 481
9 - El artículo 6 de la Ley 12.954 establece “La Dirección General como asesora del Poder Ejecutivo y las delegaciones, compondrán las asesorías de los distintos ministerios y reparticiones, pero las delegaciones deberán supeditar su acción a las instrucciones que imparta la primera para unificar criterios. Además, deberán elevar en consulta aquellos casos cuya resolución pudiera implicar la fijación de un precedente de interés general para toda la administración, y solicitarán su patrocinio en los litigios en que se debatan asuntos de la misma índole o que por la magnitud de los intereses estatales en juego requieran la atención de las autoridades superiores del cuerpo.”
10 - Además, recientemente se presentó el proceso de digitalización de dictámenes históricos de la PTN. Ver Revista Broquel del 19/11/2021 disponible en https://broquel.ptn.gob.ar/broquel/2021/11/19/se-presento-el-proceso-de-digitalizacion-de-los-dictamenes-historicos-de-la-ptn/ (última consulta el 30/05/2022)
11 - La Procuración del Tesoro ha dicho en reiteradas oportunidades que, su “se encuentra reservado, en principio, al Presidente de la Nación, a los Ministros, Secretarios, Subsecretarios, Jefes de Estado Mayor General de las Fuerzas Armadas, Presidente del Banco Central, y Directores de los servicios jurídicos integrantes del Cuerpo de Abogados del Estado siempre que lo soliciten en forma directa, en virtud de expresas disposiciones de la Ley del Cuerpo de Abogados del Estado Nº 12.954 y su Decreto Reglamentario Nº 34.952/47” (conf. Dict. 251:382; 258:375; 261:24, 300; 262:158; 284:067, entre otros.) Subrayado incorporado.
12 - V. Dictámenes 299:83; 317:21; 320:70 entre muchos otros.
13 - Cabe mencionar, por lo menos aquí que el Art. 8 de la Ley N. º 12.954 expresa que: “Las delegaciones se organizarán de acuerdo con las necesidades del organismo administrativo a que se hallen adscritas, y dependerán administrativamente de este último, sin perjuicio de su dependencia de la Dirección General desde el punto de vista estrictamente profesional”. Esto es lo que se conoce como “doble dependencia”, en tanto los servicios jurídicos que conforman las delegaciones del Cuerpo de Abogados y Abogadas del Estado, en lo que hace al desarrollo administrativo responden al organismo al cual se encuentran insertos, mientras que desde el punto de vista técnico profesional dependen de la Procuración del Tesoro de la Nación. (v. Dictámenes 231:004 y 247:453).

• Magisters en Derecho Administrativo

Publicado en Revista Broquel Nº24